國(guó)土資源部關于全面(miàn)實行永久基本農田特殊保護的通知
國(guó)土資源部
關于全面(miàn)實行永久基本農田特殊保護的通知
國(guó)土資規〔2018〕1号
各省、自治區、直轄市及副省級城市國(guó)土資源主管部門，新疆生産建設兵團國(guó)土資源局，中央軍委後(hòu)勤保障部軍事(shì)設施建設局，國(guó)家海洋局、國(guó)家測繪地理信息局，中國(guó)地質調查局及部其他直屬單位，各駐派地方的國(guó)家土地監督局，部機關各司局：
為貫徹落實黨的十九大精神,按照2018年中央1号文件和《中共中央國(guó)務院關于加強耕地保護和改進(jìn)占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4号，以下簡稱中央4号文件）部署要求，加快構建數量、質量、生态“三位一體”耕地保護新格局，建立健全永久基本農田“劃、建、管、補、護”長(cháng)效機制，全面(miàn)落實特殊保護制度，現就(jiù)有關事(shì)項通知如下：
一、總體要求
（一）重大意義。耕地是我國(guó)最為寶貴的資源，永久基本農田是耕地的精華，完成(chéng)永久基本農田控制線劃定功在當前、利及長(cháng)遠。全面(miàn)實行永久基本農田特殊保護，是确保國(guó)家糧食安全，加快推進(jìn)農業農村現代化的有力保障，是深化農業供給側結構性改革，促進(jìn)經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要前提，是實施鄉村振興，促進(jìn)生态文明建設的必然要求，是貫徹落實新發(fā)展理念的應有之義、應有之舉、應盡之責，對(duì)全面(miàn)建成(chéng)小康社會(huì)、建成(chéng)社會(huì)主義現代化強國(guó)具有重大意義。
（二）指導思想。全面(miàn)貫徹落實黨的十九大精神，以習近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導，統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協調推進(jìn)“四個全面(miàn)”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念，堅持農業農村優先發(fā)展戰略，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，以守住永久基本農田控制線為目标，以建立健全“劃、建、管、補、護”長(cháng)效機制為重點，鞏固劃定成(chéng)果，完善保護措施，提高監管水平，逐步構建形成(chéng)保護有力、建設有效、管理有序的永久基本農田特殊保護格局，築牢實現“兩(liǎng)個一百年”奮鬥目标和中華民族偉大複興中國(guó)夢的土地資源基礎。
（三）基本原則。堅持保護優先。永久基本農田的保護和管理适用法律中關于基本農田保護和管理的規定。牢固樹立山水林田湖草是一個生命共同體理念，實現永久基本農田保護與經(jīng)濟社會(huì)發(fā)展、鄉村振興、生态系統保護相統籌。堅持從嚴管控。強化用途管制，加強永久基本農田對(duì)各類建設布局的約束和引導，建立健全占用和補劃永久基本農田踏勘論證制度，嚴格控制非農建設占用永久基本農田。堅持補建結合。落實質量興農戰略，加強農村土地綜合整治和高标準農田建設，建立和建設永久基本農田整備區，保障永久基本農田綜合生産能(néng)力。堅持權責一緻。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好(hǎo)發(fā)揮政府作用，強化永久基本農田保護主體責任，健全管控性、建設性和激勵性保護機制，完善監管考核制度，實現永久基本農田保護權責統一。
二、鞏固永久基本農田劃定成(chéng)果
（四）守住永久基本農田控制線。已經(jīng)劃定的永久基本農田特别是城市周邊永久基本農田不得随意占用和調整。重大建設項目、生态建設、災毀等經(jīng)國(guó)務院批準占用或依法認定減少永久基本農田的，按照中央4号文件要求，在原縣域範圍内補劃永久基本農田。堅持“保護優先、布局優化、優進(jìn)劣出、提升質量”的工作原則，堅持“制定方案、調查摸底、核實舉證、論證審核、複核質檢”的工作程序，按照永久基本農田劃定有關要求，補劃數量和質量相當的永久基本農田。
（五）統籌永久基本農田保護與各類規劃銜接。協同推進(jìn)生态保護紅線、永久基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)邊界三條控制線劃定工作。按照中央4号文件要求，將(jiāng)永久基本農田控制線劃定成(chéng)果作為土地利用總體規劃的規定内容，在規劃批準前先行核定并上圖入庫、落地到(dào)戶。各地區各有關部門在編制城鄉建設、基礎設施、生态建設等相關規劃，推進(jìn)多規合一過(guò)程中，在劃定生态保護紅線、城鎮開(kāi)發(fā)邊界工作中，要與已劃定的永久基本農田控制線充分銜接，原則上不得突破永久基本農田邊界。位于國(guó)家自然保護區核心區内的永久基本農田，經(jīng)論證确定可逐步退出，按照永久基本農田劃定規定原則上在該縣域内補劃。
三、加強永久基本農田建設
（六）開(kāi)展永久基本農田整備區建設。永久基本農田整備區是指具有良好(hǎo)農田基礎設施，具備調整補充為永久基本農田條件的耕地集中分布區域。各省（區、市）國(guó)土資源主管部門要在劃定永久基本農田控制線基礎上，結合當地實際，組織開(kāi)展零星分散耕地的整合歸并、提質改造等工作，整治後(hòu)形成(chéng)的集中連片、質量提升的耕地，經(jīng)驗收評估合格後(hòu)，劃入永久基本農田整備區。建成(chéng)高标準農田的，優先納入永久基本農田整備區，用于補充占用或減少的永久基本農田。各縣（市、區）永久基本農田整備區規模原則上不低于永久基本農田保護目标任務的1%，具體比例由當地國(guó)土資源主管部門确定。
（七）加強永久基本農田質量建設。根據全國(guó)高标準農田建設總體規劃和全國(guó)土地整治規劃安排，整合各類涉農資金，吸引社會(huì)資本投入，優先在永久基本農田保護區和整備區開(kāi)展高标準農田建設，推動土地整治工程技術創新和應用，逐步將(jiāng)已劃定的永久基本農田全部建成(chéng)高标準農田，有效穩定永久基本農田規模布局，提升耕地質量，改善生态環境。全面(miàn)推行建設占用永久基本農田耕作層土壤剝離再利用，剝離的表土優先用于新增耕地、劣質地或永久基本農田整備區的土壤改良，拓寬永久基本農田建設性保護途徑。
四、強化永久基本農田管理
（八）從嚴管控非農建設占用永久基本農田。永久基本農田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用或者擅自改變用途，不得多預留一定比例永久基本農田為建設占用留有空間，嚴禁通過(guò)擅自調整縣鄉土地利用總體規劃規避占用永久基本農田的審批，嚴禁未經(jīng)審批違法違規占用。按有關要求，重大建設項目選址确實難以避讓永久基本農田的，在可行性研究階段，省級國(guó)土資源主管部門負責組織對(duì)占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進(jìn)行論證，報國(guó)土資源部進(jìn)行用地預審；農用地轉用和土地征收依法依規報國(guó)務院批準。
（九）堅決防止永久基本農田“非農化”。永久基本農田必須堅持農地農用，禁止任何單位和個人在永久基本農田保護區範圍内建窯、建房、建墳、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他破壞永久基本農田的活動；禁止任何單位和個人破壞永久基本農田耕作層；禁止任何單位和個人閑置、荒蕪永久基本農田；禁止以設施農用地為名違規占用永久基本農田建設休閑旅遊、倉儲廠房等設施；對(duì)利用永久基本農田進(jìn)行農業結構調整的要合理引導，不得對(duì)耕作層造成(chéng)破壞。臨時(shí)用地和設施農用地原則上不得占用永久基本農田，重大建設項目施工和地質勘查臨時(shí)用地選址确實難以避讓永久基本農田的，直接服務于規模化糧食生産的糧食晾曬、糧食烘幹、糧食和農資臨時(shí)存放、大型農機具臨時(shí)存放等用地确實無法避讓永久基本農田的，在不破壞永久基本農田耕作層、不修建永久性建（構）築物的前提下，經(jīng)省級國(guó)土資源主管部門組織論證确需占用且土地複墾方案符合有關規定後(hòu)，可在規定時(shí)間内臨時(shí)占用永久基本農田，原則上不超過(guò)兩(liǎng)年，到(dào)期後(hòu)必須及時(shí)複墾并恢複原狀。
五、量質并重做好(hǎo)永久基本農田補劃
（十）明确永久基本農田補劃要求。重大建設項目、生态建設、災毀等占用或減少永久基本農田的，按照“數量不減、質量不降、布局穩定”的要求開(kāi)展補劃，按照法定程序和要求相應修改土地利用總體規劃。補劃的永久基本農田必須是坡度小于25度的耕地，原則上與現有永久基本農田集中連片，補劃數量、質量與占用或減少的永久基本農田相當。占用或減少城市周邊永久基本農田的，原則上在城市周邊範圍内補劃，經(jīng)實地踏勘論證确實難以在城市周邊補劃的，按照空間由近及遠、質量由高到(dào)低的要求進(jìn)行補劃。省（區、市）國(guó)土資源主管部門要及時(shí)組織做好(hǎo)永久基本農田保護責任落實、标志更新和表冊完善等工作。
（十一）做好(hǎo)永久基本農田補劃論證。占用或減少永久基本農田的，地方國(guó)土資源主管部門根據《基本農田劃定技術規程》（TD/T1032-2011），組織做好(hǎo)永久基本農田補劃工作，省級國(guó)土資源主管部門組織實地踏勘論證并出具論證意見。踏勘論證應對(duì)建設占用、生态建設或災毀等占用或減少的永久基本農田和拟補劃耕地的基本情況進(jìn)行實地勘察，核實空間位置、數量、質量、地類等信息，建設占用的，要對(duì)選址選線方案比選和節約集約用地等情況提出意見。省級國(guó)土資源主管部門對(duì)占用和補劃永久基本農田的真實性和準确性負責。永久基本農田補劃實地踏勘、論證和說(shuō)明等要點詳見附件。
六、健全永久基本農田保護機制
（十二）強化永久基本農田保護考核機制。按照《省級政府耕地保護責任目标考核辦法》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕2号）要求，落實地方各級政府保護耕地的主體責任，永久基本農田保護情況作為省級政府耕地保護責任目标考核、糧食安全省長(cháng)責任制考核、領導幹部自然資源資産離任審計的重要内容。永久基本農田特殊保護落實情況與安排年度土地利用計劃、土地整治工作專項資金相挂鈎。對(duì)永久基本農田全天候監測、保護情況考核中發(fā)現突出問題的，及時(shí)公開(kāi)通報，要求限期整改，整改期間暫停所在省份相關市、縣農用地轉用和土地征收申請受理與審查。
（十三）完善永久基本農田保護補償機制。省級國(guó)土資源主管部門要會(huì)同相關部門，認真總結地方經(jīng)驗，積極推進(jìn)中央和地方各類涉農資金整合，按照“誰保護、誰受益”的原則，探索實行耕地保護激勵性補償和跨區域資源性補償。鼓勵有條件的地區建立耕地保護基金，與整合有關涉農補貼政策、完善糧食主産區利益補償機制相銜接，與生态補償機制相聯動，對(duì)承擔永久基本農田保護任務的農村集體經(jīng)濟組織和農戶給予獎補。
（十四）構建永久基本農田動态監管機制。永久基本農田劃定成(chéng)果作為土地利用總體規劃的重要内容，納入國(guó)土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平台，作為土地審批、衛片執法、土地督察的重要依據。建立永久基本農田監測監管系統，完善永久基本農田數據庫更新機制，省級國(guó)土資源主管部門負責組織將(jiāng)本地區永久基本農田保護信息變化情況，通過(guò)監測監管系統彙交到(dào)部，并對(duì)接建設用地審批系統，及時(shí)更新批準的永久基本農田占用、補劃信息。結合土地督察、全天候遙感監測、土地衛片執法檢查等，對(duì)永久基本農田數量和質量變化情況進(jìn)行全程跟蹤，實現永久基本農田全面(miàn)動态管理。
七、保障措施
（十五）加強組織領導。劃好(hǎo)守住永久基本農田是地方各級政府的法定責任。各省（區、市）國(guó)土資源主管部門要根據通知要求，結合實際情況，制定具體實施辦法。各級國(guó)土資源主管部門要在地方政府領導下，增強大局意識和責任意識，層層落實保護責任目标，全面(miàn)貫徹執行永久基本農田特殊保護政策，做到(dào)任務明确、責任落實、措施有力、獎懲并舉，不斷開(kāi)創永久基本農田保護新局面(miàn)。
（十六）加強督促檢查。縣級以上國(guó)土資源主管部門要強化土地執法監察，及時(shí)發(fā)現、制止和嚴肅查處違法亂占耕地特别是永久基本農田的行為，對(duì)違法違規占用永久基本農田建窯、建房、建墳、挖砂、采石、取土、堆放固體廢棄物或者從事(shì)其他活動破壞永久基本農田，毀壞種(zhǒng)植條件的，要及時(shí)責令限期改正或治理，恢複原種(zhǒng)植條件，并按有關法律法規進(jìn)行處罰，構成(chéng)犯罪的，依法追究刑事(shì)責任；對(duì)破壞或擅自改變永久基本農田保護區标志的，要及時(shí)責令限期恢複原狀。各派駐地方的國(guó)家土地督察機構要加強對(duì)永久基本農田特殊保護落實情況的監督檢查，對(duì)督察發(fā)現的違法違規問題，及時(shí)向(xiàng)地方政府提出整改意見，并督促問題整改。對(duì)整改不力的，按規定追究相關責任人責任。
（十七）加強總結宣傳。各省（區、市）國(guó)土資源主管部門要認真總結推廣基層永久基本農田特殊保護的成(chéng)功經(jīng)驗和做法，強化輿論宣傳和社會(huì)監督，主動加強永久基本農田特殊保護政策解讀，及時(shí)回應社會(huì)關切，引導全社會(huì)樹立保護永久基本農田的意識，營造自覺主動保護永久基本農田的良好(hǎo)氛圍。
本文件自下發(fā)之日起(qǐ)執行，有效期5年。
2018年2月13日
附件：永久基本農田補劃要點
附件
永久基本農田補劃要點
一、占用（減少）永久基本農田概況
詳細說(shuō)明重大建設項目占用、經(jīng)國(guó)務院批準生态建設、依法認定的災毀等占用或減少永久基本農田的主要類型、具體位置，詳細說(shuō)明拟占用或減少空間位置、具體數量、質量等别和地類等基本情況。
二、占用永久基本農田的必要性
詳細說(shuō)明重大建設項目不同選址選線方案占用永久基本農田比選情況，對(duì)拟占用永久基本農田實地踏勘基本情況，充分說(shuō)明占用永久基本農田的必要性。
三、占用永久基本農田的合理性
說(shuō)明重大建設項目選址選線拟占用永久基本農田具體數量（包括水田面(miàn)積）、平均質量等别、空間位置等情況，詳細說(shuō)明通過(guò)綜合考慮建設成(chéng)本、工程施工難易度、占用永久基本農田不同情況，選擇項目選址選線拟占用永久基本農田的具體方案，明确經(jīng)實地踏勘，該項目建設方案是否符合供地政策和節約集約用地要求，是否采取工程、技術等措施，減少占用永久基本農田，充分說(shuō)明用地選址和占用永久基本農田的合理性。
四、永久基本農田占用（減少）和補劃情況
將(jiāng)實地踏勘論證後(hòu)拟占用（減少）永久基本農田的用地範圍與永久基本農田劃定數據庫套合進(jìn)行分析，以縣級行政區為單元，詳細說(shuō)明占用（減少）永久基本農田具體規模（含水田面(miàn)積）、圖斑數量、平均質量等别、空間位置等基本情況。涉及占用（減少）城市周邊永久基本農田的，以縣級行政區為單元，詳細說(shuō)明城市周邊具體規模（含水田面(miàn)積）、圖斑數量、平均質量等别等情況（詳見附表1），并附占用（減少）永久基本農田分布示意圖（包含城市周邊範圍線）。
按照永久基本農田劃定要求，以縣級行政區為單元，詳細說(shuō)明補劃永久基本農田規模（含水田面(miàn)積）、平均質量等别、空間位置等情況。補劃城市周邊永久基本農田的，以縣級行政區為單元，詳細說(shuō)明城市周邊補劃永久基本農田規模（含水田面(miàn)積）、平均質量等别、空間位置等情況（詳見附表2），并附補劃永久基本農田分布示意圖（包含城市周邊範圍線），同時(shí)提交補劃永久基本農田拐點坐标表（電子版本）。若城市周邊确實沒(méi)有補劃空間，需充分說(shuō)明理由。
若重大建設項目農轉用及土地征收報批時(shí)與用地預審時(shí)選址選線發(fā)生調整，需對(duì)用地預審時(shí)的占用和補劃情況、選址選線調整後(hòu)的占用和補劃進(jìn)行比較說(shuō)明。
五、結論
明确提出重大建設項目占用是否必要、是否合理，補劃的永久基本農田是否通過(guò)省級國(guó)土資源主管部門論證審核。經(jīng)國(guó)務院批準的生态建設、因依法認定的災毀等其他原因減少永久基本農田的，提出是否按規定對(duì)減少的永久基本農田進(jìn)行了補劃。說(shuō)明補劃永久基本農田後(hòu)是否影響相關縣級行政區永久基本農田保護任務完成(chéng)。
