财政部關于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項目财政管理暫行辦法》的通知

　　财金〔2016〕92号 2016-09-24

　　各省、自治區、直轄市、計劃單列市财政廳(局)，财政部駐各省、自治區、直轄市、計劃單列市财政監察專員辦事(shì)處，新疆生産建設兵團财務局：

　　根據《預算法》、《政府采購法》及其實施條例、《企業國(guó)有資産法》、《國(guó)務院辦公廳轉發(fā)财政部、發(fā)展改革委、人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導意見的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42号)，為加強政府和社會(huì)資本合作項目财政管理，規範财政部門履職行為，保障合作各方合法權益，現印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項目财政管理暫行辦法》。請遵照執行。

　　财政部

　　2016年9月24日

　　附件：

　　政府和社會(huì)資本合作項目财政管理暫行辦法

　　第一章總則

　　第一條為加強政府和社會(huì)資本合作(簡稱PPP)項目财政管理，明确财政部門在PPP項目全生命周期内的工作要求，規範财政部門履職行為，保障合作各方合法權益，根據《預算法》、《政府采購法》、《企業國(guó)有資産法》等法律法規，制定本辦法。

　　第二條本辦法适用于中華人民共和國(guó)境内能(néng)源、交通運輸、市政公用、農業、林業、水利、環境保護、保障性安居工程、教育、科技、文化、體育、醫療衛生、養老、旅遊等公共服務領域開(kāi)展的各類PPP項目。

　　第三條各級财政部門應當會(huì)同相關部門，統籌安排财政資金、國(guó)有資産等各類公共資産和資源與社會(huì)資本開(kāi)展平等互惠的PPP項目合作，切實履行項目識别論證、政府采購、預算收支與績效管理、資産負債管理、信息披露與監督檢查等職責，保證項目全生命周期規範實施、高效運營。

　　第二章項目識别論證

　　第四條各級财政部門應當加強與行業主管部門的協同配合，共同做好(hǎo)項目前期的識别論證工作。

　　政府發(fā)起(qǐ)PPP項目的，應當由行業主管部門提出項目建議，由縣級以上人民政府授權的項目實施機構編制項目實施方案，提請同級财政部門開(kāi)展物有所值評價和财政承受能(néng)力論證。

　　社會(huì)資本發(fā)起(qǐ)PPP項目的，應當由社會(huì)資本向(xiàng)行業主管部門提交項目建議書，經(jīng)行業主管部門審核同意後(hòu)，由社會(huì)資本方編制項目實施方案，由縣級以上人民政府授權的項目實施機構提請同級财政部門開(kāi)展物有所值評價和财政承受能(néng)力論證。

　　第五條新建、改擴建項目的項目實施方案應當依據項目建議書、項目可行性研究報告等前期論證文件編制;存量項目實施方案的編制依據還(hái)應包括存量公共資産建設、運營維護的曆史資料以及第三方出具的資産評估報告等。

　　項目實施方案應當包括項目基本情況、風險分配框架、運作方式、交易結構、合同體系、監管架構等内容。

　　第六條項目實施機構可依法通過(guò)政府采購方式委托專家或第三方專業機構，編制項目物有所值評價報告。受托專家或第三方專業機構應獨立、客觀、科學(xué)地進(jìn)行項目評價、論證，并對(duì)報告内容負責。

　　第七條各級财政部門應當會(huì)同同級行業主管部門根據項目實施方案共同對(duì)物有所值評價報告進(jìn)行審核。物有所值評價審核未通過(guò)的，項目實施機構可對(duì)實施方案進(jìn)行調整後(hòu)重新提請本級财政部門和行業主管部門審核。

　　第八條經(jīng)審核通過(guò)物有所值評價的項目，由同級财政部門依據項目實施方案和物有所值評價報告組織編制财政承受能(néng)力論證報告，統籌本級全部已實施和拟實施PPP項目的各年度支出責任，并綜合考慮行業均衡性和PPP項目開(kāi)發(fā)計劃後(hòu)，出具财政承受能(néng)力論證報告審核意見。

　　第九條各級财政部門應當建立本地區PPP項目開(kāi)發(fā)目錄，將(jiāng)經(jīng)審核通過(guò)物有所值評價和财政承受能(néng)力論證的項目納入PPP項目開(kāi)發(fā)目錄管理。

　　第三章項目政府采購管理

　　第十條對(duì)于納入PPP項目開(kāi)發(fā)目錄的項目，項目實施機構應根據物有所值評價和财政承受能(néng)力論證審核結果完善項目實施方案，報本級人民政府審核。本級人民政府審核同意後(hòu)，由項目實施機構按照政府采購管理相關規定，依法組織開(kāi)展社會(huì)資本方采購工作。

　　項目實施機構可以依法委托采購代理機構辦理采購。

　　第十一條項目實施機構應當優先采用公開(kāi)招标、競争性談判、競争性磋商等競争性方式采購社會(huì)資本方，鼓勵社會(huì)資本積極參與、充分競争。根據項目需求必須采用單一來源采購方式的，應當嚴格符合法定條件和程序。

　　第十二條項目實施機構應當根據項目特點和建設運營需求，綜合考慮專業資質、技術能(néng)力、管理經(jīng)驗和财務實力等因素合理設置社會(huì)資本的資格條件，保證國(guó)有企業、民營企業、外資企業平等參與。

　　第十三條項目實施機構應當綜合考慮社會(huì)資本競争者的技術方案、商務報價、融資能(néng)力等因素合理設置采購評審标準，确保項目的長(cháng)期穩定運營和質量效益提升。

　　第十四條參加采購評審的社會(huì)資本所提出的技術方案内容最終被(bèi)全部或部分采納，但經(jīng)采購未中選的，财政部門應會(huì)同行業主管部門對(duì)其前期投入成(chéng)本予以合理補償。

　　第十五條各級财政部門應當加強對(duì)PPP項目采購活動的支持服務和監督管理，依托政府采購平台和PPP綜合信息平台，及時(shí)充分向(xiàng)社會(huì)公開(kāi)PPP項目采購信息，包括資格預審文件及結果、采購文件、響應文件提交情況及評審結果等，确保采購過(guò)程和結果公開(kāi)、透明。

　　第十六條采購結果公示結束後(hòu)、PPP項目合同正式簽訂前，項目實施機構應將(jiāng)PPP項目合同提交行業主管部門、财政部門、法制部門等相關職能(néng)部門審核後(hòu)，報本級人民政府批準。

　　第十七條PPP項目合同審核時(shí)，應當對(duì)照項目實施方案、物有所值評價報告、财政承受能(néng)力論證報告及采購文件，檢查合同内容是否發(fā)生實質性變更，并重點審核合同是否滿足以下要求：

　　(一)合同應當根據實施方案中的風險分配方案，在政府與社會(huì)資本雙方之間合理分配項目風險，并确保應由社會(huì)資本方承擔的風險實現了有效轉移;

　　(二)合同應當約定項目具體産出标準和績效考核指标，明确項目付費與績效評價結果挂鈎;

　　(三)合同應當綜合考慮項目全生命周期内的成(chéng)本核算範圍和成(chéng)本變動因素，設定項目基準成(chéng)本;

　　(四)合同應當根據項目基準成(chéng)本和項目資本金财務内部收益率，參照工程竣工決算合理測算确定項目的補貼或收費定價基準。項目收入基準以外的運營風險由項目公司承擔;

　　(五)合同應當合理約定項目補貼或收費定價的調整周期、條件和程序，作為項目合作期限内行業主管部門和财政部門執行補貼或收費定價調整的依據。

　　第四章項目财政預算管理

　　第十八條行業主管部門應當根據預算管理要求，將(jiāng)PPP項目合同中約定的政府跨年度财政支出責任納入中期财政規劃，經(jīng)财政部門審核彙總後(hòu)，報本級人民政府審核，保障政府在項目全生命周期内的履約能(néng)力。

　　第十九條本級人民政府同意納入中期财政規劃的PPP項目，由行業主管部門按照預算編制程序和要求，將(jiāng)合同中符合預算管理要求的下一年度财政資金收支納入預算管理，報請财政部門審核後(hòu)納入預算草案，經(jīng)本級政府同意後(hòu)報本級人民代表大會(huì)審議。

　　第二十條行業主管部門應按照預算編制要求，編報PPP項目收支預算：

　　(一)收支測算。每年7月底之前，行業主管部門應按照當年PPP項目合同約定，結合本年度預算執行情況、支出績效評價結果等，測算下一年度應納入預算的PPP項目收支數額。

　　(二)支出編制。行業主管部門應將(jiāng)需要從預算中安排的PPP項目支出責任，按照相關政府收支分類科目、預算支出标準和要求，列入支出預算。

　　(三)收入編制。行業主管部門應將(jiāng)政府在PPP項目中獲得的收入列入預算。

　　(四)報送要求。行業主管部門應將(jiāng)包括所有PPP項目全部收支在内的預算，按照統一的時(shí)間要求報同級财政部門。

　　第二十一條财政部門應對(duì)行業主管部門報送的PPP項目财政收支預算申請進(jìn)行認真審核，充分考慮績效評價、價格調整等因素，合理确定預算金額。

　　第二十二條PPP項目中的政府收入，包括政府在PPP項目全生命周期過(guò)程中依據法律和合同約定取得的資産權益轉讓、特許經(jīng)營權轉讓、股息、超額收益分成(chéng)、社會(huì)資本違約賠償和保險索賠等收入，以及上級财政撥付的PPP專項獎補資金收入等。

　　第二十三條PPP項目中的政府支出，包括政府在PPP項目全生命周期過(guò)程中依據法律和合同約定需要從财政資金中安排的股權投資、運營補貼、配套投入、風險承擔，以及上級财政對(duì)下級财政安排的PPP專項獎補資金支出。

　　第二十四條行業主管部門應當會(huì)同各級财政部門做好(hǎo)項目全生命周期成(chéng)本監測工作。每年一季度前，項目公司(或社會(huì)資本方)應向(xiàng)行業主管部門和财政部門報送上一年度經(jīng)第三方審計的财務報告及項目建設運營成(chéng)本說(shuō)明材料。項目成(chéng)本信息要通過(guò)PPP綜合信息平台對(duì)外公示，接受社會(huì)監督。

　　第二十五條各級财政部門應當會(huì)同行業主管部門開(kāi)展PPP項目績效運行監控，對(duì)績效目标運行情況進(jìn)行跟蹤管理和定期檢查，确保階段性目标與資金支付相匹配，開(kāi)展中期績效評估，最終促進(jìn)實現項目績效目标。監控中發(fā)現績效運行與原定績效目标偏離時(shí)，應及時(shí)采取措施予以糾正。

　　第二十六條社會(huì)資本方違反PPP項目合同約定，導緻項目運行狀況惡化，危及國(guó)家安全和重大公共利益，或嚴重影響公共産品和服務持續穩定供給的，本級人民政府有權指定項目實施機構或其他機構臨時(shí)接管項目，直至項目恢複正常經(jīng)營或提前終止。臨時(shí)接管項目所産生的一切費用，根據合作協議約定，由違約方單獨承擔或由各責任方分擔。

　　第二十七條各級财政部門應當會(huì)同行業主管部門在PPP項目全生命周期内，按照事(shì)先約定的績效目标，對(duì)項目産出、實際效果、成(chéng)本收益、可持續性等方面(miàn)進(jìn)行績效評價，也可委托第三方專業機構提出評價意見。

　　第二十八條各級财政部門應依據績效評價結果合理安排财政預算資金。

　　對(duì)于績效評價達标的項目，财政部門應當按照合同約定，向(xiàng)項目公司或社會(huì)資本方及時(shí)足額安排相關支出。

　　對(duì)于績效評價不達标的項目，财政部門應當按照合同約定扣減相應費用或補貼支出。

　　第五章項目資産負債管理

　　第二十九條各級财政部門應會(huì)同相關部門加強PPP項目涉及的國(guó)有資産管理，督促項目實施機構建立PPP項目資産管理台賬。政府在PPP項目中通過(guò)存量國(guó)有資産或股權作價入股、現金出資入股或直接投資等方式形成(chéng)的資産，應作為國(guó)有資産在政府綜合财務報告中進(jìn)行反映和管理。

　　第三十條存量PPP項目中涉及存量國(guó)有資産、股權轉讓的，應由項目實施機構會(huì)同行業主管部門和财政部門按照國(guó)有資産管理相關辦法，依法進(jìn)行資産評估，防止國(guó)有資産流失。

　　第三十一條PPP項目中涉及特許經(jīng)營權授予或轉讓的，應由項目實施機構根據特許經(jīng)營權未來帶來的收入狀況，參照市場同類标準，通過(guò)競争性程序确定特許經(jīng)營權的價值，以合理價值折價入股、授予或轉讓。

　　第三十二條項目實施機構與項目應當根據法律法規和PPP項目合同約定确定項目公司資産權屬。對(duì)于歸屬項目公司的資産及權益的所有權和收益權，經(jīng)行業主管部門和财政部門同意，可以依法設置抵押、質押等擔保權益，或進(jìn)行結構化融資，但應及時(shí)在财政部PPP綜合信息平台上公示。項目建設完成(chéng)進(jìn)入穩定運營期後(hòu)，社會(huì)資本方可以通過(guò)結構性融資實現部分或全部退出，但影響公共安全及公共服務持續穩定提供的除外。

　　第三十三條各級财政部門應當會(huì)同行業主管部門做好(hǎo)項目資産移交工作。

　　項目合作期滿移交的，政府和社會(huì)資本雙方應按合同約定共同做好(hǎo)移交工作，确保移交過(guò)渡期内公共服務的持續穩定供給。項目合同期滿前，項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，對(duì)移交資産進(jìn)行性能(néng)測試、資産評估和登記入賬，項目資産不符合合同約定移交标準的，社會(huì)資本應采取補救措施或賠償損失。

　　項目因故提前終止的，除履行上述移交工作外，如因政府原因或不可抗力原因導緻提前終止的，應當依據合同約定給予社會(huì)資本相應補償，并妥善處置項目公司存續債務，保障債權人合法權益;如因社會(huì)資本原因導緻提前終止的，應當依據合同約定要求社會(huì)資本承擔相應賠償責任。

　　第三十四條各級财政部門應當會(huì)同行業主管部門加強對(duì)PPP項目債務的監控。PPP項目執行過(guò)程中形成(chéng)的負債，屬于項目公司的債務，由項目公司獨立承擔償付義務。項目期滿移交時(shí)，項目公司的債務不得移交給政府。

　　第六章監督管理

　　第三十五條各級财政部門應當會(huì)同行業主管部門加強對(duì)PPP項目的監督管理，切實保障項目運行質量，嚴禁以PPP項目名義舉借政府債務。

　　财政部門應當會(huì)同相關部門加強項目合規性審核，确保項目屬于公共服務領域，并按法律法規和相關規定履行相關前期論證審查程序。項目實施不得采用建設-移交方式。

　　政府與社會(huì)資本合資設立項目公司的，應按照《公司法》等法律規定以及PPP項目合同約定規範運作，不得在股東協議中約定由政府股東或政府指定的其他機構對(duì)社會(huì)資本方股東的股權進(jìn)行回購安排。

　　财政部門應根據财政承受能(néng)力論證結果和PPP項目合同約定，嚴格管控和執行項目支付責任，不得將(jiāng)當期政府購買服務支出代替PPP項目中長(cháng)期的支付責任，規避PPP項目相關評價論證程序。

　　第三十六條各級财政部門應依托PPP綜合信息平台，建立PPP項目庫，做好(hǎo)PPP項目全生命周期信息公開(kāi)工作，保障公衆知情權，接受社會(huì)監督。

　　項目準備、采購和建設階段信息公開(kāi)内容包括PPP項目的基礎信息和項目采購信息，采購文件，采購成(chéng)交結果，不涉及國(guó)家秘密、商業秘密的項目合同文本，開(kāi)工及竣工投運日期，政府移交日期等。項目運營階段信息公開(kāi)内容包括PPP項目的成(chéng)本監測和績效評價結果等。

　　财政部門信息公開(kāi)内容包括本級PPP項目目錄、本級人大批準的政府對(duì)PPP項目的财政預算、執行及決算情況等。

　　第三十七條财政部駐各地财政監察專員辦事(shì)處應對(duì)PPP項目财政管理情況加強全程監督管理，重點關注PPP項目物有所值評價和财政承受能(néng)力論證、政府采購、預算管理、國(guó)有資産管理、債務管理、績效評價等環節，切實防範财政風險。

　　第三十八條對(duì)違反本辦法規定實施PPP項目的，依據《預算法》、《政府采購法》及其實施條例、《财政違法行為處罰處分條例》等法律法規追究有關人員責任;涉嫌犯罪的，依法移交司法機關處理。

　　第七章附則

　　第三十九條本辦法由财政部負責解釋。

　　第四十條本辦法自印發(fā)之日起(qǐ)施行。