中共山西省委山西省人民政府關于印發(fā)

　　《加強耕地保護和改進(jìn)占補平衡工作實施方案》的通知

　　晉發(fā)〔2017〕43号

　　各市、縣委，各市、縣人民政府，省委各部委，升值各委、辦、廳、局，各人民團體：

　　省委、省政府同意《加強耕地保護和改進(jìn)占補平衡工作實施方案》，現印發(fā)給你們， 請結合實際認真貫徹落實。

　　中共山西省委

　　山西省人民政府

　　2017年7月29日

　　(此件公開(kāi)發(fā)布)

　　加強耕地保護和改進(jìn)占補平衡工作實施方案

　　耕地是最為寶貴的資源，關系糧食安全和“三農”問題，必須保護好(hǎo)，絕不能(néng)有閃失。當前,我省經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常态，轉型綜改試驗區建設和供給側結構性改革深入推進(jìn),用地需求增加，耕地後(hòu)備資源不斷減少，實現耕地占補平衡、占優補優的難度日益加大，激勵約束機制尚不健全，耕地保護面(miàn)臨多重壓力。為深入貫徹落實《中共中央、國(guó)務院關于加強耕地保護和改進(jìn)占補平衡的意見》(中發(fā)〔2017〕4号)，進(jìn)一步加強全省耕地保護工作，改進(jìn)耕地占補平衡管理，結合我省實際，制定本方案。

　　一、總體要求

　　(一)指導思想。全面(miàn)貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國(guó)理政新理念新思想新戰略，按照省委“一個指引、兩(liǎng)手硬”工作思路和要求，牢固樹立新發(fā)展理念，堅守“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損、糧食生産能(néng)力不降低”四條底線，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，像保護大熊貓一樣(yàng)保護耕地，著(zhe)力加強耕地數量、質量、生态“三位一體”保護，著(zhe)力加強耕地管控、建設、激勵多措并舉保護，采取更加有力措施，依法加強耕地占補平衡規範管理，提高土地資源保障保護水平，為深化轉型綜改試驗區建設構築堅實的資源基礎。

　　(二)基本原則

　　——堅持嚴保嚴管。強化耕地保護意識，強化土地用途管制，強化耕地質量保護與提升，堅決防止耕地占補平衡中補充耕地數量不到(dào)位、補充耕地質量不到(dào)位的問題，堅決防止占多補少、占優補劣、占水田補旱地的現象。已經(jīng)确定的耕地紅線絕不能(néng)突破，已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農田絕不能(néng)随便占用。

　　——堅持節約優先。統籌利用存量和新增建設用地，嚴控增量、盤活存量、優化結構、提高效率，實行建設用地總量和強度“雙控”，提高土地節約集約利用水平，以較少的土地投入支撐經(jīng)濟社會(huì)可持續發(fā)展。

　　——堅持統籌協調。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好(hǎo)發(fā)揮政府作用，強化耕地保護主體責任，健全利益調節機制，激勵約束并舉，完善監管考核制度，實現耕地保護與經(jīng)濟杜會(huì)發(fā)展、生态文明建設相統籌，耕地保護責權利相統一。

　　——堅持改革創新。适應全省經(jīng)濟發(fā)展新常态和供給側結構性改革要求，突出問題導向(xiàng)，完善永久基本農田管控體系，改進(jìn)耕地占補平衡管理方式，實行占補平衡差别化管理政策，拓寬補充耕地途徑和資金渠道(dào)，不斷完善耕地保護和占補平衡制度，把握好(hǎo)經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的關系。

　　(三)總體目标。堅守耕地保護紅線，确保全省實有耕地數量基本穩定、質量有提升。到(dào)2020年，全省耕地保有量不少于5757萬畝，永久基本農田保護面(miàn)積不少于4889萬畝，“十三五”期間全省确保建成(chéng)1081萬畝、力争建成(chéng)1118-1823萬畝高标準農田，穩步提高糧食綜合生産能(néng)力。不斷完善耕地保護制度和占補平衡政策體系，促進(jìn)形成(chéng)保護更加有力、執行更加順暢、管理更加高效的耕地保護新格局。

　　二、加強耕地保護

　　(四)加強土地規劃管控和用途管制。充分發(fā)揮土地利用總體規劃的整體管控作用，從嚴核定新增建設用地規模,優化建設用地布局，從嚴控制建設占用耕地特别是質量等級較高的耕地。實行新增建設用地計劃安排與土地節約集約利用水平、補充耕地能(néng)力挂鈎，對(duì)建設用地存量規模較大、利用粗放、補充耕地能(néng)力不足的市、縣,适當調減新增建設用地計劃。積極探索建立土地用途轉用許可制，強化非農建設占用耕地的轉用管控。各地要合理安排開(kāi)發(fā)區布局，新建或整合開(kāi)發(fā)區要避讓生态紅線和基本農田集中區，盡量占用低丘緩坡堿地等未利用地，不占或少占耕地,嚴格控制占用9等以上獲高等級耕地。(責任單位：省國(guó)土廳、省發(fā)改委、省住建廳、省商務廳，各市政府)

　　(五)嚴格永久基本農田劃定和保護。2017年上半年全面(miàn)完成(chéng)全省永久基本農田劃定，并與農村土地承包經(jīng)營權确權登記相結合，將(jiāng)永久基本農田記載到(dào)農村土地承包經(jīng)營權證書上。糧食生産功能(néng)區和重要農産品生産保護區範圍内的耕地要優先劃入永久基本農田，實行重點保護。永久基本農田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途。強化永久基本農田對(duì)各類建設布局的約束,各級各部門在編制城鄉建設、基礎設施、生态建設等相關規劃,推進(jìn)“多規合一”過(guò)程中,應當與永久基本農田布局充分銜接,原則上不得突破永久基本農田邊界。一般建設項目不得占用永久基本農田,重大建設項目選址确實難以避讓永久基本農田的,在可行性研究階段必須對(duì)占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進(jìn)行嚴格論證,上報國(guó)土資源部進(jìn)行用地預審;農用地轉用和土地征收依法依規報國(guó)務院批準。嚴禁通過(guò)擅自調整縣鄉土地利用總體規劃規避占用永久基本農田的審批。(責任單位:省國(guó)土廳、省農業廳、省住建廳、省發(fā)改委、省環保廳,各市政府)

　　(六)以節約集約用地緩解建設占用耕地壓力。實施建設用地總量和強度“雙控”行動，逐級落實“十三五”時(shí)期建設用地總量和單位國(guó)内生産總值占用建設用地面(miàn)積下降的目标任務。2020年全省單位GDP建設用地較2015年下降20%。盤活利用存量建設用地,推進(jìn)建設用地二級市場改革試點,促進(jìn)城鎮低效用地再開(kāi)發(fā),引導産能(néng)過(guò)剩行業和“僵屍企業”用地退出、轉産和兼并重組。完善土地使用标準體系,規範建設項目節地評價,推廣應用節地技術和節地模式,強化節約集約用地目标考核和約束,推動有條件的地區實現建設用地減量化或零增長(cháng),促進(jìn)新增建設不占或盡量少占耕地。(責任單位:省國(guó)土廳、省發(fā)改委、省統計局,各市政府)

　　(七)建立對(duì)耕地保護責任主體的補償機制。積極推進(jìn)中央補助和省市縣各級涉農資金整合,完善耕地保護補償機制，綜合考慮耕地保護面(miàn)積、耕地質量狀況、糧食播種(zhǒng)面(miàn)積、糧食産量、糧食商品率以及耕地保護任務量等因素,鼓勵各市、縣政府統籌安排設立耕地保護補償資金,按照“誰保護、誰受益”的原則,對(duì)承擔耕地保護任務的農村集體經(jīng)濟組織和農戶給予獎補。獎補資金發(fā)放與耕地保護責任落實情況挂鈎,主要用于農田基礎設施後(hòu)期管護與修繕、地力培育、耕地保護管理等。(責任單位:各市政府,省财政廳、省國(guó)土廳、省農業廳)

　　三、提升耕地質量

　　(八)大力開(kāi)展高标準農田建設。各市要根據《山西省土地整治規劃》《山西省高标準農田建設總體規劃(2014-2020)》的安排,按照集中連片、整體推進(jìn)的要求,整合各方面(miàn)資源，大力開(kāi)展高标準農田建設。優化高标準農田建設布局，優先在糧食主産區建設确保口糧安全的高标準農田，優先安排已劃為永久基本農田、水土資源條件較好(hǎo)、開(kāi)發(fā)潛力較大的地塊，優先安排幹部群衆積極性高、地方投入能(néng)力強的地區，積極支持貧困地區建設高标準農田。科學(xué)合理地設計高标準農田建設内容,組織開(kāi)展田、水、路、林綜合治理。進(jìn)一步完善高标準農田建設和管理制度,統一建設标準、統一上圖入庫、統一監管考核。加強高标準農田後(hòu)期管護，落實高标準農田基礎設施管護責任。建立由發(fā)改部門牽頭,财政、國(guó)土資源、水利、農業、林業、農業綜合開(kāi)發(fā)等參加的高标準農田建設聯席會(huì)議制度,加強部門分工協作和協調溝通。(責任單位：省發(fā)改委、省财政廳、省國(guó)土廳、省農業廳、省水利廳、省林業廳、省農綜辦,各市政府)

　　(九)實施耕地質量保護與提升行動。全面(miàn)推進(jìn)建設占用耕地耕作層剝離再利用，將(jiāng)剝離的耕作層覆蓋到(dào)新開(kāi)墾的耕地或低等級耕地上，提高耕地質量。市縣政府要切實督促建設單位落實責任，將(jiāng)相關費用列入建設項目投資預算。加強中低産田改造,將(jiāng)中低質量的耕地納入高标準農田建設範圍，實施提質改造，在确保補充耕地數量的同時(shí)，提升耕地質量，嚴格落實占補平衡、占優補優。加強新增耕地後(hòu)期培肥改良，開(kāi)展退化耕地綜合治理、污染耕地安全利用和治理修複等,有效提高耕地産能(néng)。(責任單位:省國(guó)土廳、省農業廳、省環保廳,各市政府)

　　(十)統籌推進(jìn)耕地休養生息。對(duì)25度以上坡耕地、嚴重沙化耕地、重要水源地15-25度坡耕地、嚴重污染耕地等有序開(kāi)展退耕還(hái)林還(hái)草，由不動産登記部門确認所有權和使用權後(hòu)，發(fā)放不動産統一登記證書。不得將(jiāng)确需退耕還(hái)林還(hái)草的耕地劃為永久基本農田，不得將(jiāng)已退耕還(hái)林還(hái)草的土地納入土地整治項目，不得擅自將(jiāng)永久基本農田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地納入退耕範圍。積極穩妥推進(jìn)耕地輪作休耕試點，加強輪作休耕耕地管理，不得減少或破壞耕地，不得改變耕地地類，不得削弱農業綜合生産能(néng)力;加大輪作休耕耕地保護和改造力度，優先納入高标準農田建設範圍。因地制宜實行各類保護性耕作制度，實現用地與養地結合，多措并舉保護與提升耕地産能(néng)。(責任單位:省農業廳、省林業廳、省國(guó)土廳，各市政府)

　　(十一)加強耕地質量調查評價與監測。建立健全耕地質量評價制度，完善評價指标體系和評價方法，定期對(duì)全省耕地質量水平進(jìn)行全面(miàn)評價并發(fā)布評價結果。完善土地調查監測體系和耕地質量監測網絡,開(kāi)展耕地質量等級年度監測成(chéng)果更新。(責任單位：省農業廳、省國(guó)土廳)

　　(十二)探索多種(zhǒng)形式的資金整合模式。建立政府主導、社會(huì)參與的工作機制,以财政資金為引導，鼓勵社會(huì)資本參與高标準農田建設，充分調動各方積極性。加大政府投入力度。新增建設用地使用費轉列一般公共預算後(hòu)，各級國(guó)土資源部門要按照财政預算三年滾動編制的要求，依據土地整治相關規劃确定的年度任務安排,及時(shí)提出年度土地整治和高标準農田建設資金預算建議。同級财政要按照“以規劃定任務、以任務定資金”的原則，在一般公共預算中安排專項資金用于保障土地整治和高标準農田建設,并將(jiāng)耕地保護和土地整治監管等工作經(jīng)費列入部門預算，确保完成(chéng)各級土地整治相關規劃确定的建設任務。積極探索政府和社會(huì)資本合作(PPP)、委托代建、特許經(jīng)營和購買服務等方式，吸引社會(huì)投資，鼓勵和支持專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型經(jīng)營主體和工商資本投資或參與高标準農田建設。(責任單位：省财政廳、省國(guó)土廳、省農業廳、省農綜辦，各市政府)

　　四、改進(jìn)耕地占補平衡管理

　　(十三)嚴格落實耕地占補平衡責任。完善耕地占補平衡責任落實機制。非農建設占用耕地的,建設單位必須依法履行補充耕地義務,無法自行補充數量、質量相當耕地的，應當通過(guò)耕地占補平衡指标易地調劑落實補充耕地任務或按規定向(xiàng)項目所在地縣級政府足額繳納耕地開(kāi)墾費。縣級政府負責組織實施土地整治，通過(guò)土地整理、複墾、開(kāi)發(fā)等推進(jìn)高标準農田建設，增加耕地數量、提升耕地質量，并以縣域自行平衡為主、市域内調劑為輔、省級适度調劑為補充，落實補充耕地任務。同一建設項目(或同一批次)占用不同質量等級耕地的，可采用面(miàn)積加權法計算占用耕地的平均質量等級落實占補平衡;跨行政區域的線性工程，原則上以縣級行政區域為單元，采用面(miàn)積加權法計算占用耕地質量等級。各開(kāi)發(fā)區在編制土地利用專項規劃時(shí)，要同步考慮補充耕地方案，确保補充耕地義務落實到(dào)位。省國(guó)土廳要依據土地整治新增耕地平均成(chéng)本和占用耕地質量狀況等，制定差别化的耕地開(kāi)墾費标準。對(duì)經(jīng)依法批準占用永久基本農田的，按照當地最高标準的兩(liǎng)倍繳納耕地開(kāi)墾費。(責任單位：各市政府，省國(guó)土廳、省商務廳、省住建廳)

　　(十四)拓寬補充耕地途徑。各市、縣政府負費統籌落實本行政區年度補充群地任務，确保本行政區内建設占用耕地及時(shí)保質保量補充到(dào)位。拓展補充耕地途徑，統籌實施宜耕未利用地開(kāi)發(fā)、治溝造地、高标準農田建設、建設占用耕地耕作層表土剝離再利用、堿鄉建設用垲增減挂鈎、移民搬遷村莊土地複墾、閑置凋敝宅基地整治盤活利用、曆史遺留工礦廢棄地複墾、采煤沉陷區治理等,新增耕地經(jīng)核定後(hòu)可用于落實補充耕地任務。國(guó)土資源、水利、林業等部門要加強協調,充分利用耕地後(hòu)備資源調査成(chéng)果，摸清高等級耕地後(hòu)備資源家底。在嚴格保護生态安全的前提下，科學(xué)調整劃定宜耕土地後(hòu)備資源範圍。禁止占用河道(dào),禁止開(kāi)墾嚴重沙化土地，禁止在25度以上陡坡開(kāi)墾耕地，禁止在土地利用總體規劃确定的林地範圍内違規毀林開(kāi)墾耕地。實行補改結合機制，鼓勵單獨選址建設項目在補足數量的基礎上，通過(guò)將(jiāng)現有劣質、低等級耕地提質改造，以補充耕地與改造耕地相結合方式落實耕地占補平衡義務。(責任單位：省國(guó)土廳、省林業廳、省水利廳,各市政府)

　　(十五)規範補充耕地指标易地調劑管理。縣級政府無法在本行政區内實現耕地占補平衡的，可在市域内相鄰的縣(市、區)調劑補充，仍無法實現耕地占補平衡的，可在省域内資源條件相似的地區調劑補充。各市、縣占補平衡指标在滿足本行政區域占補平衡需要的前提下，節餘指标可通過(guò)省級土地指标交易平台，在全省範圍内實行公開(kāi)、有償、競價交易;鼓勵國(guó)家和省級貧困縣將(jiāng)城鄉建設用地增減挂鈎節餘指标在全省範圉内有償調劑。耕地占補平衡指标交易收益由縣級政府通過(guò)預算安排用于耕地保護、土地整治、農業生産和農村經(jīng)濟社會(huì)發(fā)展。完善耕地占補平衡指标和增減挂鈎節餘指标交易機制及價格形成(chéng)機制，制定指标易地交易辦法，綜合考慮耕地開(kāi)發(fā)成(chéng)本、資源保護補償和管護費用等因素，制定交易指導價格。(貴任單位：省國(guó)土廳、省财政廳、省公共資源交易中心,各市政府)

　　(十六)嚴格補充耕地檢查驗收。縣級政府要加強對(duì)土地整治和高标準農田建設項目的全程管理，規範項目設計，強化項目日常監管和施工監理。做好(hǎo)項目竣工驗收，嚴格按照有關規範、規程和技術标準評定新增耕地質量等級。經(jīng)驗收合格的新增耕地，應當及時(shí)在年度土地利用變更調查中進(jìn)行地類變更。省國(guó)土廳要定期會(huì)同農業部門對(duì)各地補充耕地情況檢查複核，确保數量質量到(dào)位。(責任單位：省國(guó)土廳、省農業廳，各市政府)

　　(十七)探索創新“市場+政府”的占補平衡機制。充分發(fā)揮市場機制作用，鼓勵采取PPP、委托代建、購買服務、以獎代補等方式，引導杜會(huì)資本、農村集體經(jīng)濟組織、農民和新型農業經(jīng)營主體、建設單位等，根據土地整治規劃投資或參與土地整治項目，新增耕地驗收後(hòu)作為占補平衡指标，由縣級政府按照市場化原則，以合理的價格公開(kāi)、公平回購，用于本行政區内耕地占補平衡，或在全省範圍内有償交易。鼓勵建設用地單位自主投資或參與土地整治，自行落實占補平衡義務。通過(guò)實施高标準農田建設或中低産田改造後(hòu)質量等級提高的耕地，也可作為補充耕地指标有償交易。(責任單位：省國(guó)土廳、省财政廳，各市政府)

　　五、強化保障措施和監管考核

　　(十八)加強組織領導。各級黨委和政府要樹立保護耕地的強烈意識，強化耕地保護工作責任和保障措施，切實擔負起(qǐ)主體責任，釆取積極有效措施，嚴格源頭控制，強化過(guò)程監管，确保本行政區域内耕地保護責任目标全面(miàn)落實;建立黨委領導、政府負責、部門協同、公衆參與、上下聯動的共同責任機制，各級政府主要負責人要承擔起(qǐ)耕地保護第一責任人的責任，建立由政府牽頭，發(fā)改、财政、國(guó)土資源、水利、農業(農機)、林業、統計、審計、住建、環保等有關部門參加的耕地保護協調領導機構，強化部門分工協作和協調溝通。充分調動農村集體經(jīng)濟組織、農民和新型農業經(jīng)營主體保護耕地的積極性，形成(chéng)保護耕地的合力。(責任單位：省發(fā)改委、省财政廳、省國(guó)土廳、省水利廳、省農業廳、省林業廳、省統計局、省住建廳、省環保廳，各市政府)

　　(十九)嚴格監督檢查。完善國(guó)土資源遙感監測“一張圖”

　　和綜合監管平台，擴大全天候遙感監測範圍，對(duì)永久基本農田

　　實行動态監測，加強對(duì)土地整治過(guò)程中的生态環境保護，強化

　　耕地保護全流程監管。加強耕地保護信息化建設，建立耕地保護數據與信息部門共享機制。健全土地執法聯動協作機制，嚴肅查處土地違法違規行為。加強基層國(guó)土所建設，充實人員編制，縣級财政按每畝耕地每年5元的标準安排工作經(jīng)費，以促進(jìn)國(guó)土所規範化建設，發(fā)揮其保護耕地的前哨作用。(責任單位：省國(guó)土廳，各市政府)

　　(二十)完善責任目标考核制度。完善全省耕地保護責任目考核辦法，全面(miàn)檢查和考核耕地與永久基本農田保護情況、高标準農田建設任務完成(chéng)情況、補充耕地任務完成(chéng)情況、耕地占補平衡落實情況等。省國(guó)土廳要會(huì)同發(fā)改、農業、統計等部門提出市級政府耕地保護責任目标，報省政府下達後(hòu)作為考核依據。各級政府要層層分解耕地保護任務，落實耕地保護責任目标，完善考核制度和獎懲機制。耕地保護責任目标考核結果作為領導幹部實績考核、生态文明建設目标評價考核的重要内容。探索編制土地資源資産負債表，完善耕地保護責任考核體系。實行耕地保護黨政同責，對(duì)履職不力、監管不嚴、失職渎職的，依紀依規追究黨政領導責任。(責任單位：省國(guó)土廳、省發(fā)改委、省農業廳、省統計局、省環保廳，各市政府)

　　中共山西省委辦公廳

　　2017年7月30日印發(fā)